Er zijn twee redenen waarom wij het tot aan de capitulatie van Kalidjati in Indië geldend staatsbestel 'koloniaal'
noemen; de eerste is dat het opperbestuur over Indië niet door in Indië maar door in Nederland gevestigde organen werd uitgeoefend; de tweede dat het algemeen bestuur over Indië werd uitgeoefend door de hoogste Nederlandse vertegenwoordiger: de Nederlandse gouverneur-generaal,' Hierbij moeten wij evenwel twee beperkende opmerkingen maken. De eerste is dat de bevoegdheden van de in Nederland met het opperbestuur belaste organen in de loop der tijden verminderd waren - Nederlands-Indië, dat, gelijk reeds vermeld, in de Eerste Wereldoorlog in ruime mate op eigen benen had leren staan, verwierfin de jaren '20 en '
30 een vèrgaande mate van zelfstandigheid; wij stellen daar dan weer tegenover dat zich, los nog van het feit dat die zelfstandigheid de formele ondergeschiktheid niet ophief, ook in de twee genoemde decennia enkele gevallen voordeden waarin de Nederlandse regering besluiten nam die afweken van die welke het Indische gouvernement graag genomen zag, en dat de gouverneur-generaal bij het vaststellen van zijn beleid 'er voortdurend rekening mee moest houden wat die regering jegens het parlement kon verantwoorden. Onze tweede beperkende opmerking heeft betrekking op het algemeen bestuur: de gouvemeur-generaal trad in feite niet langer autocratisch op maar streefde naar samenwerking met de in 1916 in het leven geroepen, in '18 voor het eerst bijeengekomen Volksraad; dáár stellen wij tegenover dat de Volksraad een lichaam was dat slechts ten dele de bevoegdheden had van een volwaardig parlement; een lichaam voorts waarin de overweldigende meerderheid der bevolking: de infeite ook de Nederlandse overheid die een 'minister van koloniën'
en een 'departe
Beide: de plaats van Indië in het koninkrijk èn de plaats van het Nederlands algemeen bestuur in Indië, hadden, sinds Indië in 1814 deel van het koninkrijk was gaan uitmaken, allerlei wijzigingen ondergaan. Wij zullen die niet in bijzonderheden weergeven maar concentreren ons liever op de hoofdlijn waarbij wij speciaal de situatie willen schetsen die in de periode tussen de twee wereldoorlogen bestond.
Wij willen dan nu eerst schrijven over de verhouding tussen Nederland en Nederlands-Indië en over de plaats en de vèrgaande bevoegdheden van de gouverneur-generaal; v.ervolgens over het centrale Nederlandse bestuursapparaat en het apparaat van het Binnenlands Bestuur; daarna over de twee organisaties die de dekking vormden van de Nederlandse suprematie: het Knil en de politie, en over de rechtspraak; en tenslotte over het inheemse bestuursapparaat waarmee de overgrote meerderheid van de inheemse bevolking veel meer te maken had dan met het Nederlandse. Dat inheemse bestuursapparaat was steun en toeverlaat van het Nederlands gezag - het streven om zich van dat Nederlands gezag te ontdoen, richtte zich dan ook in veel gevallen, zoals uit de volgende hoofdstukken zal blijken, niet alleen tegen de Nederlandse maar ook tegen de inheemse bestuursinstanties die door een deel van de politiek-bewuste minderheid onder de in he emsen gezien werden als werktuigen van de vreemde overheerser.
Tot in het jaar van de liberale ommezwaai, 1848, had de Nederlandse volksvertegenwoordiging niets te zeggen gehad over wat in NederlandsIndië gebeurde; het opperbestuur was uitsluitend aan de koning opgedragen die het door zijn minister van koloniën liet uitvoeren. Thorbecke's nieuwe Grondwet bracht dat bestuur onder de controle van de Tweede en Eerste Kamer; zulks hield o.m. in dat deze zich dienden uit te spreken over een nieuw Regeringsreglement. Het werd in 1854 aan de Kamers voorgelegd en door deze goedgekeurd en het trad een jaar later in werking. Wat de doelstelling van het Nederlands bewind betrof, was de memorie van toelichting duidelijk geweest; zij had verklaard dat Nederlands-Indië een 'wingewest'
was; uitgangspunt voor het aldaar te voeren beleid was dat, 'behoudens de welvaart der inheemse bevolking,'blijven'
, omdat het Cultuurstelsel sinds 1830 jaar voor jaar een steeds groeiend 'batig slot'
in de Nederlandse schatkist had doen vloeien) 'de stoffelijke voordelen die het doel waren der verovering."
Dat was een eerlijk aangegeven doelstelling (zij werd door de regering na protesten uit de Tweede Kamer in de memorie van antwoord niet herhaald), zij het dat men de er in geformuleerde beperking: 'behoudens de welvaart der inheemse bevolking'
, wel mocht aanduiden als de buiging die de eigenbaat maakte voor het uiterlijk fatsoen. Een overeenkomstig onwaarachtig element was in artikel 55 van het Regeringsreglement te vinden waarin een bepaling uit vroegere, buiten het parlement om ontstane Regeringsreglementen was overgenomen: 'De bescherming der inheemse bevolking tegen willekeur, van wie ook, is een der gewichtigste plichten van de gouverneurgeneraal.'
2 Van Hoëvell, de eerste criticus van het Cultuurstelsel, die van nabij de knevelarijen had aanschouwd waaraan de regenten op Java de inheemse bevolking hadden onderworpen, had voor artikel 55 slechts hoon over; hij noemde het 'een vlag die men hoog ophijst en breed laat wapperen, teneinde te voorkomen dat niet uit de gehele inrichting van het schip, uit de ganse bouw van de romp, het vermoeden mocht worden gewekt dat er eontrabande aan boord is."
De Troonrede van 1901 formuleerde, gelijk weergegeven, een nieuwe doelstelling voor het bewind in Indië: Nederland werd nu 'verplicht'
genoemd, 'geheel het regeringsbeleid te doordringen van het besef dat Nederland tegenover de bevolking dezer gewesten een zedelijke roeping heeft te vervullen'
- exploitatie-politiek moest plaats maken voor 'ethische politiek'
. Het duurde nadien nog ruim twintig jaar voordat, in 1925, het oude Regeringsreglement werd vervangen door een reeks nieuwe voorschriften: de Wet op de Indische staatsinrichting. Die wet vloeide voort uit de op enkele punten in '22 gewijzigde Grondwet waarin o.m. was bepaald: 'De Koning'
(uiteraard: de constitutionele Koning, d.w.z. de steeds van goedkeuring door het parlement afhankelijke regering) 'heeft het opperbestuur over Nederlands-Indië. Voorzoveel niet bij de Grondwet of bij de wet bepaalde bevoegdheden aan de Koning zijn voorbehouden, wordt het algemeen bestuur in naam des Konings uitgeoefend in Nederlands-Indië door de gouverneur-generaal, De staatsinrichting van Nederlands-Indië wordt door de wet vastgesteld.'
Ten aanzien van de verhouding tussen Nederland en Nederlands
1 Aangehaald in C. Fasseur: Kultuurstelsel en koloniale baten, p. II I. 2 Aangehaald in a.v., p. 109. 3 A.v.'aanwijzingen'
(dat kwam neer op: 'bevelen'
) te geven, droeg zorg voor de Indische buitenlandse betrekkingen en de Indische defensie, kon regels stellen ten aanzien van de inrichting van het bestuur van de Nederlandse kerkgenootschappen in Indië en benoemde, behalve de gouverneur-generaal en, eventueel, een luitenant-gouverneur-generaal, de hoogste Indische autoriteiten: de vice-president en de leden van de Raad van NederlandsIndië, de voorzitter en de leden van de Algemene Rekenkamer, de president van het Hooggerechtshof (het hoogste rechterlijke college), de voorzitter van de Volksraad en de commandant en alle andere opperofficieren (officieren in de rang van generaal-majoor en hoger) van het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger.
Over het recht van de Kroon, de gouverneur-generaal aanwijzingen te geven, valt iets meer te zeggen. Het wetsvoorstel had in lid I van artikel I bepaald: 'De uitoefening, in naam des Konings, van het ... aan de gouverneur-generaalopgedragen algemeen bestuur van NederlandsIndië geschiedt overeenkomstig de in deze wet gestelde regelen' - het was de Tweede Kamer die daar met meerderheid van stemmen aan toevoegde: 'en met inachtneming van'
s Konings aanwijzingen'. Achteraf bleek dit een overbodige toevoeging: de enige keer dat vóór maart '42 van een formele aanwijzing uit Den Haag of Londen sprake is geweest, betrof zij een weinig belangrijke zaak en werd zij notabene uitgelokt door de gouverneur-generaal.'
Ten aanzien van de benoemingen van de opgesomde hoge autoriteiten rezen er zelden moeilijkheden: het was regel dat de voorstellen van de gouverneur-generaal, die steeds goed voorbereid en helder toegelicht waren, door de minister van koloniën
'35 en '
39 toen door de gouverneurs-generaal, respectievelijk de Jonge en van Starkenborgh, conform het gevoelen van de Volksraad voorgesteld werd, een inheems lid van dat college tot voorzitter te benoemen - beide keren schrokken de ministers van koloniën, respectievelijk Colijn en Welter, daarvan terug en lieten zij door de koningin een Nederlander benoemen; een van hun overwegingen was daarbij dat, kwam er een inheemse voorzitter, van de in totaal een-en-zestig stemmen een-en-dertig, een meerderheid dus, door inheemsen zouden worden uitgebracht.
Van veel belang was verder dat in de Wet op de Indische staatsinrichting de sinds 1867 geldende bepaling was opgenomen dat de Indische begroting, op voorstel van de Nederlandse regering, door het Nederlandse parlement moest worden goedgekeurd.' Op begrotingsgebied was Indië derhalve niet zelfstandig - zulks betekende ook dat een eventuele verhoging van een vastgestelde begrotingspost door Den Haag moest worden goedgekeurd. Welter, die in 1908 ambtenaar werd op het administratieve centrum van het Indisch gouvernement: de Algemene Secretarie, zag daar eens, 'en het is mij altijd bijgebleven'
, aldus zijn memoires, 'een besluit vastgesteld waarbij werd aangetekend dat krachtens koninklijke machtiging het aantal gasvlammen in het gesticht voor zieke prostituees in Semarang kon worden uitgebreid met I en derhalve gebracht op 35.'
2 Dergelijke pietluttigheden kwamen na het in werking treden van de Wet op de Indische staatsinrichting (1925) niet meer voor, maar in plaats daarvan had de oprichting van de Volksraad een nieuwelement in de verhouding tussen N ederland en Indië gebracht: de Indische begroting werd ook aan het oordeel van de Volksraad onderworpen. Indiening en behandeling door de Volksraad moesten zo tijdig geschieden dat de begrotingsstukken Den Haag bereikten op een moment waarop, nog voor het begin van het betrokken begrotingsjaar, de behandeling in Tweede en Eerste Kamer kon plaatsvinden. Wat nu, als de Volksraad bepaalde begrotingsposten verwierpj? Algemener: wat gebeurde er als de Volksraad zich niet kon verenigen met door de gouverneur-generaal voorgelegde ontwerpen voor die algemene regelingen welke in Nederland
'wetten'
, in Indië 'ordonnanties'
heetten? Dan was er sprake van een conflict tussen de gouverneur-generaal en de Volksraad. In de Wet op de Indische staatsinrichting waren daarvoor twee regelingen voorzien. Bij de z.g. lange conflicten-regeling vroeg de gouverneur-generaal de Volksraad de afgewezen ontwerp-ordonnantie binnen zes maanden opnieuw in behandeling te nemen - werd zijn voorstel dan voor de tweede maal verworpen, dan kon hij de ordonnantie laten vaststellen door de Kroon bij algemene maatregel van bestuur; bij de z.g. korte conflicten-regeling, alleen toe te passen in dringende gevallen, kon de gouverneur-generaal de betrokken ordonnantie op eigen gezag vaststellen, maar tegen zodanig besluit, alsook tegen elke ordonnantie, kon de Volksraad in beroep gaan bij de Kroon.' In laatste instantie was het bij conflicten dus steeds de Kroon die besliste - welnu, deze instantie, hoewel bevoegd van het inzicht van de gouverneur-generaal af te wijken, besliste dan steeds conform dat inzicht."
Wij voegen aan dit alles nog toe dat ordonnanties van de gouverneurgeneraal óók door de Kroon geschorst en bij de wet, met medewerking dus van Tweede en Eerste Kamer, vernietigd konden worden; die bevoegdheid werd nimmer toegepast. Intussen onderstreepte zij wèl dat het Indische staatsbestel formeelondergeschikt was aan het Nederlandse.
Met name in de jaren '30 rees in Indië ook bij Nederlanders en Indische Nederlanders verzet tegen die onderschikking. Er werd in hun kringen gemeend dat Indië vooral met de wijze waarop het de gevolgen van de diepe wereldcrisis had opgevangen, opnieuwaangetoond had op eigen benen te kunnen staan en dat het parlement in Den Haag de deskundigheid miste om over Indische aangelegenheden mee te oordelen. Het meespreken door Den Haag kostte ook, zo werd gemeend, te veel tijd. Veler gedachten gingen in de richting van een fundamentele wijziging van de verhouding tussen Nederland en Indië in dier voege dat Indië binnen het geheel van het koninkrijk zelfstandig zou worden - er werd in '4I een plan voor ontworpen dat in hoofdlijnen met van Starkenborgh besproken was; het voorzag in de oprichting, na de oorlog, van een Rijksraad waarin Nederland, Nederlands-Indië, de Antillen en Suriname zouden zijn vertegenwoordigd en die het beleid op gebieden van gemeenschappelijk belang (het buitenlands beleid, de defensie, de
Het was dus de gouverneur-generaal aan wie het algemeen bestuur over Nederlands-Indië was toevertrouwd. Regel was het, geen voorschrift, dat hij vijf jaar in functie bleef. Hij ontving een hoge wedde: f 80000 per jaar (ministers in Nederland ontvingen, gelijk al vermeld, f 12000), benevens nog een ambtstoelage van f 100 000 per jaar. Anderzijds had hij zo hoge representatieve verplichtingen dat het hem te stade kwam wanneer hij een eigen fortuin bezat. Hij resideerde meestal in Buitenzorg dat, ca. 50 km bezuiden Batavia, minder druk en wat koeler was dan de hoofdstad (het ligt ruim 250 meter boven de zeespiegel) - daar woonde hij in een fraai, in klassicistische stijlopgetrokken paleis dat midden in een statig park lag; hij had voorts de beschikking over een landhuis dat zich te Tjipanas (ca. 40 km ten zuidoosten van Buitenzorg) op ruim IOOO meter hoogte in de bergen van de Preanger bevond. Deze bij uitstek comfortabele behuizingen (een tweede paleis, kleiner dan dat te Buitenzorg, stond in het centrum van Batavia) onderstreepten het bijzondere van zijn positie. 'Gouverneur-generaal'
heette hij - 'onderkoning'
zou een passender titel zijn geweest.
Hij was opperbevelhebber zowel van het in Indische wateren aanwezige deel van de Koninklijke Marine als van het Knil; van dat Knil
Zijn exorbitante rechten hielden in dat hij niet in Indië geboren personen, bijvoorbeeld uit Nederland, China of enig ander land overgekomen agitatoren, Of het verblijf in heel Indië Of in een deel daarvan kon ontzeggen, als de betrokkenen 'gevaarlijk (werden) geacht voor de openbare rust en orde' - bij verdenking van een misdrijfkonden zij ook, in afwachting van hun verwijdering (oftewel externering), bij besluit van de procureur-generaal in voorlopige hechtenis genomen worden. Voorts kon de gouverneur-generaal in Indië geboren personen, die 'gevaarlijk (werden) geacht voor de openbare rust en orde', een bepaalde verblijfplaats aanwijzen (interneren) dan wel hun het verblijf in bepaalde delen van Indië ontzeggen en ook dezen konden bij verdenking van een misdrijf onmiddellijk in voorlopige hechtenis genomen worden. In elk geval evenwel waarin die exorbitante rechten konden worden toegepast, moest de betrokkene eerst gehoord worden, d.w.z. dat hem of haar een reeks vragen werd voorgelegd; vragen en antwoorden werden in een proces-verbaalopgenomen en de betrokkenen konden er nog een memorie van verdediging aan toevoegen. Werden de exorbitante rechten toegepast op inheemsen, dan behoefde de gouverneur-generaal de minister van koloniën niet onmiddellijk in te lichten - dat diende hij wèl te doen, wanneer zij anderen betroffen, en waren die anderen in Nederland geboren Nederlanders, dan diende de regering daarvan kennis te geven aan de Staten-Generaal. Kennisgeving aan de Volksraad was slechts voorgeschreven in die gevallen waarin de exorbitante rechten toegepast waren op niet in Indië geboren personen, anders gezegd: de voor een flink deel en tenslotte zelfs voor bijna de helft uit inheemsen bestaande Volksraad behoefde niet officieel te worden ingelicht, wanneer tegen inheemsen politieke dwangmaatregelen werden genomen.
Bij de toepassing van de exorbitante rechten speelde de Raad van Nederlands-Indië een belangrijke rol. Die Raad, bestaande uit een vicepresident! en tenminste vier en ten hoogste zes leden (in de twintigste
'De gouverneurgeneraal alleen beslist.'
Bij de toepassing van de exorbitante rechten lag dat evenwel anders: dan moest de gouverneur-generaal steeds handelen 'in overeenstemming met de Raad van Nederlands-Indië.'
Het bereiken van die overeenstemming kostte nogal eens moeite, zij het dat de Raad het in beginsel steeds eens was met het uitgangspunt van het beleid terzake van de gouverneur-generaal: dat 'de openbare rust en orde'
niet in gevaar mochten worden gebracht. Die gelijkgestemdheid werd door de samenstelling van de Raad gewaarborgd: meestal maakten twee gewezen directeuren van departementen en twee gewezen hoofden van gewestelijk bestuur (gouverneurs of residenten), één van Java en één van de Buitengewesten, er deel van uit - de inheemsen die tot lid werden benoemd (dat geschiedde voor het eerst in 1927), waren meestal afkomstig uit de hoogste kringen van het inheems bestuur.
Afgezien van zijn bemoeienissen met de toepassing der exorbitante rechten was de Raad ook in andere opzichten méér dan een adviserend lichaam: naarmate het gouvernement met ingewikkelder kwesties te maken kreeg en het aantal departementen en diensten toenam, werden vaker zaken door leden van de Raad in studie genomen of gingen onder hun voorzitterschap coördinerende commissies aan de slag. Zij namen daarmee de zwaar belaste gouverneur-generaal veel werk uit handen.
De gouverneur-generaal werd bij de verrichting van zijn dagelijkse arbeid bijgestaan door de in Buitenzorg gevestigde Algemene Secretarie. Inwerden enkele ambtenaren daaruit losgemaakt teneinde een nieuw bureau te bemannen: het Kabinet van de gouverneur-generaal. Hoofd van de Algemene Secretarie, d.w.z. Algemeen Secretaris van het
Een van de belangrijkste functies van die staf was, er op toe te zien dat geen voorstel de gouverneur-generaal bereikte waarover niet alle in aanmerking komende instanties advies hadden uitgebracht en dat beslissingen van de gouverneur-generaal kenbaar werden gemaakt aan alle daarvoor in aanmerking komende gezagdragers. Aldus werd in het gehele gouvernementsapparaat de eenheid van beleid bevorderd. Ook droeg de Algemene Secretarie zorg voor het bijeenbrengen van alle belangrijke stukken uit dat gehele apparaat die opgenomen werden in de Z.g. mailrapporten welke wekelijks aan de minister van koloniën werden toegezonden, en voor het opstellen van het concept voor het jaarlijks Koloniaal Verslag dat in zijn definitieve vorm door de minister aan de StatenGeneraal werd voorgelegd.
In de eerste helft van de negentiende eeuw had Indië, wat het onder de gouverneur-generaal werkzame, centrale gouvernementsapparaat betrof, slechts z.g. directies gekend, de 'directie der cultures'
bijvoorbeeld - zogeheten departementen kwamen er eerst vanaf. Aan het einde van dejarenvan deze eeuw waren er acht: Justitie, Financiën, Binnenlands Bestuur, Onderwijs en Eredienst, Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat, Oorlog, en Marine, waarnaast ook nog een apart en zelfstandig Kantoor voor Inlandse Zaken bestond. Onder Justitie ressorteerde het gehele rechtswezen met, als hoogste college, het al genoemde Hooggerechtshof van Nederlands-Indië; daaraan was een procureur-generaal toegevoegd die het hoofd was van het Openbaar Ministerie en tot wiens hoofdparket de Dienst der algemene recherche behoorde; als deel van
Aan het hoofd van de departementen stonden directeuren; zij vormden de Raad van departementshoofden. Een soort kabinet? Neen, die Raad was, precies als vóór mei '40 het college van secretarissen-generaal in Nederland, 'een buitengewoon onbelangrijk college'
, aldus jegens de Enquêtecommissie de laatste directeur van justitie, mr. N. S. Blom. 'Het behandelde slechts kwesties op het gebied van personeelsvoorzieningen, salarisregelingen etc. Beleidskwesties werden nooit in de Raad van departementshoofden behandeld, maar uitsluitend door de betrokken directeur met de gouverneur-generaal."
Deze laatste placht eenmaal per week met elk der directeuren de zaken van diens departement te bespreken.
Van de acht directeuren was ten tijde van de Japanse aanval één van inheemse afkomst: Raden Loekman Djajadiningrat, een jongere broer van Pangeran Ario prof. dr. Hoesein Djajadiningrat die in mei' 41 benoemd.was tot lid van de Raad van Nederlands-Indië; zij waren telgen uit een van de bekendste regentengeslachten van West- java.'
Het departement van het Binnenlands Bestuur was de instantie die het wijdvertakte Nederlandse bestuursapparaat organiseerde dat met de inheemse bestuursinstanties in direct contact stond. Dat Nederlandse bestuursapparaat bestond louter uit Nederlanders (later ook Indische Nederlanders), die allen een speciale opleiding hadden gevolgd. Men was in 1834 begonnen met een opleiding te Soerakarta maar deze was acht jaar later vervangen door een bij de Academie te Delft waar ook ingenieurs werden opgeleid. Toen die Academie in 1863 werd omgevormd tot de Polytechnische School>, stelde de staat voor de Delftse Indische
In het begin van de twintigste eeuw kreeg de opleiding voor Indisch bestuursambtenaar een wetenschappelijke grondslag: men werd door de minister van koloniën als candidaat-Indisch ambtenaar aangewezen en kon dan, desgewenst met financiële steun van het rijk, een speciale opleiding volgen in Den Haag; deze vond van I922 af aan de Rijksuniversiteit te Leiden plaats. Die universiteit kende al sinds I876 een op Indië gerichte opleiding maar had in de eerste decennia van haar bestaan slechts Indische rechterlijke ambtenaren gevormd, niet bestuursambtenaren. Het in Leiden gegeven onderwijs was van hoog gehalte en maakte, wat zijn ideologische grondslag betrof, ernst met Indië's ontvoogding. Met steun van enkele grote ondernemingen, o.m. van de Koninklijke/ Shell, kwam er in '25 een concurrerende opleiding in de vorm van een bijzondere faculteit ('de oliefaculteit'
) aan de Rijksuniversiteit te Utrecht; daar werd in conservatiever geest hoger onderwijs gegeven. Op die tegenstelling tussen Leiden en Utrecht komen wij nog terug.
Wie na het voltooien van de opleiding in de Indische dienst werd aangesteld, kon toegevoegd worden aan het centrale bestuursapparaat of aan een gouvernementsdienst dan welopgenomen worden in het apparaat van het Binnenlands Bestuur ('het BB', zoals het werd genoemd); hij begon daar als aspirant-controleur en kon bij gebleken geschiktheid via de rangen van controleur en controleur eerste klasse (belast met het toezicht op een z.g. onderafdeling) tot de hogere rangen opklimmen: die van assistent-resident (belast met het toezicht op een z.g. afdeling"), van resident (belast met het toezicht op een veel groter gebied, een residentie) en tenslotte van gouverneur (op Java van een provincie, in de Buitengewesten van een gouvernement). De administratieve indeling van Indië is herhaaldelijk gewijzigd - hier willen wij volstaan met te vermelden dat er ten tijde van de Japanse invasie, op Java (de Vorstenlanden uitgezonderd) drie provincies waren: West-Java, Midden-Java en OostJava, elk met een gouverneur aan het hoofd, en dat ook Sumatra, Borneo
en de z.g. Grote Oost (Celebes, de Kleine Soenda-eilanden, de Molukken
en Nederlands Nieuw-Guinea) elk onder gouverneurs stonden. Java
telde zeventien residenties (dat sloot de residentie-Madoera in), Sumatra
tien (dat sloot de residéntie op de Riouw-archipel en op Banka en Billiton
in), Borneo twee, de Grote Oost vijf (twee op Celebes en voorts de
residenties Molukken, Timor en onderhorigheden, en Bali en Lombok). In totaal waren ten tijde van de Japanse invasie in Indië bijna achthon
derd BB-ambtenaren werkzaam en van hen waren ca. vijfhonderd ge
plaatst in wat men 'de buitendienst'
zou kunnen noemen, d.w.z. dat zij
in een onderafdeling, afdeling, residentie, gouvernement of provincie de
vertegenwoordiger waren van het Nederlands gezag dan wel aan die
gezagdrager waren toegevoegd. De grote verantwoordelijkheid maakte
het werk voor velen aantrekkelijk en vormde een tegenwicht tegen de
ontberingen waarmee het gepaard kon gaan. Wel te verstaan: wie op Java
of in het gebied van Medan op Sumatra was geplaatst, was daar werkzaam
in een geordende samenleving die, zoals eerder beschreven, de blanke
alle mogelijke comfort bood, maar elders was het leven veel primitiever
- nergens zó primitief als op Nederlands Nieuw-Guinea, Er was daar in
de jaren '30 een afdeling Noord-Nieuw-Guinea met onderafdelingen I o.m. in de hoofdplaats Manokwari en in het hemelsbreed 550 km meer
oostelijk gelegen Sarmi (zie kaart VII op pag. 320). 'De bestuursambtenaar
die in 1936 in Sarmi geplaatst werd, vond', aldus Jan van Eechoud, in
die tijd afdelingscommandant van de Veldpolitie in Manokwari,
'geen afsluitbare deuren in zijn huis; moest zich in het donker uitkleden,
aangezien men vrijelijk door de talloze reten naar binnen kon kijken en werd
de eerste nacht uit zijn bed geregend. De volgende dag werd zijn dochtertje ziek,
maar een dokter was Sarmi niet rijk. Manokwari had, toen ik er in 1936 kwam,
wèl een dokter. Het was een gouvernements-Indisch arts die van mening was
dat 'as'
van buite ken wel sien, as van binne moet raje-raje', en hij bekende
eerlijk dat hij goed was in bevallingen en kiezen trekken rT_laar dat de rest maar
zo-zo was! Tandartsen waren er natuurlijk op Nieuw-Guinea helemaal niet."
Vroeger (zeg: vóór de Eerste Wereldoorlog) konden ook elders in de
archipel de omstandigheden nogal primitief zijn, zelfs op delen van Java.
Niet alleen van de BB-ambtenaar maar ook van zijn vrouw werd dan
vaak veel gevraagd. In het begin van de twintigste eeuw werd Welter bij
'als. 2 Ter voorkoming van misverstand: er bevonden zich onder de inheemsen
die gouvernements-Indisch arts waren, vele uitstekende medici. 'J. van Eechoud:
Vergeten aarde. Nieuw Guinea (1957), p. 288.'Het was mijn vrouw'
, schreef hij later,
'die ... dagelijks polikliniek hield en talloze been-, arm- en andere wonden, meestal door verwaarlozing van afzichtelijke aard, ontsmette, behandelde en verbond, in afwachting van de komst van de dokter-Djawa ... die eens in de veertien dagen de districtshoofdplaats bezocht. Het is mijn overtuiging dat zij vele honderden mensen op die wijze het leven heeft gered."
Vele vrouwen van BB-ambtenaren traden zo als medische hulpkracht op.
Het werk van hun mannen was inspannend en veelzijdig - een uitgebreid beeld ervan zou in de eerste plaats gebaseerd kunnen zijn op de z.g. memories van overgave welke alle BB-ambtenaren die bericht van hun overplaatsing hadden ontvangen, ter voorlichting van hun opvolgers moesten opstellen: in die memories (overeenkomstige stukken werden al in de tijd van de Compagnie opgesteld) gaven zij een opsomming van de onderwerpen waarmee zij zich hadden beziggehouden en duidden zij de problemen aan waarvoor die opvolgers kwamen te staan. Enkele van die memories zijn door het Arsip Nasional (Nationaal Archief) te Djakarta gepubliceerd- - bij wijze van voorbeeld vermelden wij hier dat de resident van Zuid-Preanger zich blijkens zijn in september '29 opgestelde memorie van overgave had beziggehouden met agrarische zaken, de bevolkingssamenstelling, het inheems gemeentewezen (het dessa-be stuur, de dessa-bezittingen, de dessa-lasten en -heffingen, de dessa-admi nistratie), de gezondheidstoestand der bevolking, haar middelen van bestaan (landbouw, handel en nijverheid, veeteelt, visserij en visteelt), het onderwijs, het volkskredietwezen, het verkeerswezen, het boswezen en de irrigatiewerken. Zulk een memorie kon dan betrekking hebben op een gebied dat op Java even groot was als enkele Nederlandse provincies tezamen" - op Sumatra, Borneo, Celebes en Nieuw-Guinea waren die gebieden nog veel groter maar daar waren zij minder dicht tot zeer dun bevolkt.
In de direct bestuurde gebieden in de Buitengewesten werd door de
'De hoge Europese bestuursambtenaren'
, aldus D. H. Burger in het Gedenkboek van het BB-corps,
'regeerden, zoals zo vaak werd gezegd, met een ijzeren vuist in een fluwelen handschoen. De ijzeren ondergeschiktheid was er, maar op de achtergrond. Op de voorgrond stond de samenwerking tussen de beide organen. Er was in de regel welwillend zakelijk en vriendschappelijk overleg, allerlei medewerking over en weer, waarbij de twee corpsen elkaar aanvulden. Dit alles ging zeer vaak gepaard met allerlei persoonlijke gevoelens van warmte, sympathie en achting .
. . . De levensopvattingen van de Indonesische ambtenaren op Java' werden in hoge mate bepaald door de oude Javaanse hof- en wajang-cultuur. De etiquette was daarom een belangrijk punt in de omgang der beide corpsen. Hoewel beide stevig met hun benen op de grond stonden, was er daarom steeds een sfeer van hoffelijkheid en raffinement in hun omgang. Ook het fluweel van de handschoen was uit die stof vervaardigd."
Pluwelen handschoen en ijzeren vuist speelden, wat de verschillende rangen betrof, een rol in de relaties van de assistent-residenten en residenten met, op Java, de vorsten en de regenten, en, in de Buitengewesten, de vorsten of andere volkshoofden, voorts op lager niveau in de relaties van de controleurs met de patihs (de 'stafchefs'
van de regenten en van de andere hoofden) en de wedono's (de inheemse districtshoofdenj' en assistent-wedono's. Al die inheemse gezagdragers dienden de aanwijzingen van de BB-ambtenaren te volgen en stonden onder hun controle. Natuurlijk waren niet alle BB-ambtenaren even geschikt voor hun taak maar over het algemeen mocht men spreken van een bekwaam corps dat met ijver en toewijding werkzaam was en vrij was van corruptie. Op twee punten gaf het aanleiding tot kritiek: het had de neiging teveel te doen en het had als geheel weinig begrip voor de problematiek der koloniale verhouding.
Wat het eerste betreft: veel BB-ambtenaren konden zich-niet losmaken van het Nederlands perfectionisme. De BB-ambtenaar, 'diep overtuigd'
, aldus Vlekke,
'van de deugdelijkheid der Westerse administratieve organisatie en de '
slordigheid' van alle door Indonesiërs alleen geleid bestuur, trachtte ... teveel het hele Indonesische leven onder onmiddellijk ambtelijk toezicht te brengen. Dat leverde dikwijls goede resultaten op, maar liep te vaak uit op de dictatuur van de lagere ambtenaar, die de dorpsbevolking wel van minuut tot minuut zou willen voorschrijven wat ze moest doen."
Wat het tweede aangaat: de oud-BB-ambtenaar dr. C. Nooteboom heeft er, ons inziens terecht, in het BB-Gedenkboek op gewezen dat in weerwil van 'alle goede bedoelingen, alle idealisme' (dat wàs er, 'bij menigeen), 'alle onbaatzuchtigheid, opgebracht door bestuursambtenaren zowel als door zovele anderen (specialistische ambtenaren, maar ook missionarissen en zendelingen)', toch in Indië 'een grote fout gemaakt werd'
:
'een fout waarvoor het begrip slechts langzaam is gegroeid en eerst laat tot rijping is gekomen ... Deze fout (bestond) uit het niet komen tot het inzicht dat de mensen liever onder eigen bestuur een zwaarder leven hebben dan een geborgen bestaan onder vreemden. Iedere poging tot leiding geven, tot adviseren zelfs, en in nog veel sterker mate tot het invoeren van vernieuwingen onder groter of kleiner dwang, kwetst het gevoel van eigenwaarde dat weinig mensen vreemd is. AI dit pogen wordt als discriminatie ervaren."
Toen Welter als minister van koloniën in novemberontslagen was, werd hij in februaribenoemd tot Nederlands vertegenwoordiger in deeen economisch coördinatie-orgaan dat zijri zetel had in Simla, Brits-Indië. Hij vertoefde daar ongeveer anderhalf jaar en maakte van de gelegenheid gebruik, veel in Brits-Indië rond te reizen. Het trof hem als 'een opmerkelijk verschil ... dat onder de Engelsen in Brits-Indië veel minder dan onder de Nederlanders in ons Indië het gevoel bestond dat het land waar zij werkten en waaraan zij hun beste krachten gaven, eigenlijk ook hun land was geworden'; voorts, dat er in Brits-Indië sprake was van een 'scherpe afscheiding ... tussen blank en gekleurd' (personen van gemengde afkomst,'het strenge dualisme door de scheiding van het inheemse en het Europese corps. Men vond in het bestuurscorps Indiërs die in Engeland dezelfde opleiding hadden gehad als de Engelsen."
Niet aldus in Nederlands-Indië. Ja, één moment was er geweest, in het begin van deze eeuw, waarop het leek alsof het gouvernement in de persoon van gouverneur-generaal van Heutsz een principieel nieuwe weg wilde inslaan: een Javaanse aristocratenzoon had in Nederland het grootambtenaarsexamen met succes afgelegd en werd na zijn terugkeer tot aspirant-controleur benoemd - een benoeming die in de wereld van het inheems bestuur, aldus vijf jaar later de Adviseur voor inlandse zaken dr: G. A. J. Hazeu, 'een geweldige indruk maakte en door deze als het begin van een nieuw tijdperk beschouwd werd.'
Niets daarvan. De benoeming in het BB-corps werd geannuleerd en de betrokkene werd toegevoegd aan de Inspecteur van het inlands kredietwezen.' Een tweede aristocratenzoon, die eveneens in Nederland het groot-ambtenaarsexamen met succes afgelegd had, alsmede een inheemse jongeman van eenvoudiger afkomst die hetzelfde gedaan had aan het gymnasium te Batavia, kwamen ook bij het inlands kredietwezen terecht. Het gouvernement had besloten, geen inheemsen tot het BB-corps toe te laten - Hazeu noemde de plaatsing bij het kredietwezen van drie voor de bestuursdienst opgeleide inheemsen
'een coup de désespoir, waaraan noch een leidend beginsel, noch enig weloverwogen plan ten grondslag lag: iedere onbevooroordeelde moet daarin zien een mingelukkige poging om die buiten-model-Inlanders, waarmee men eigenlijk geen weg wist, ergens op te bergen teneinde voorlopig van lien af te zijn. De meer intelligente Inlanders (en niet het minst de betrokkenen zelf) hebben het begrepen, en men kan moeilijk overschatten de ongunstige indruk die door dit alles is gewekt."
Op die weg van reservering van de bestuursposten voor Nederlanders en Indische Nederlanders ging het gouvernement verder: met uitzonde
I Welter: 'Memoires'
, p. 182-183. 2 Veellater werd hij via posities in het inheems bestuur lid van de Raad van Nederlands-Indië. ' Nota, 10 aug. 1909, van G. A. J. Hazeu aan J. B. van Heutsz in van der Wal: Onderwijsbeleid, p. 139.' Volgens de Amerikaanse onderzoeker George Mc Tuman Kahin telde de groep hoger personeel in oktober '
40, om precies te zijn, 3039 functionarissen en onder hen waren, aldus deze Amerikaan, 221 inheemsen? - ruim 7 %. De inheemsen speelden dus in het Nederlandse overheidsapparaat als geheel geen rol van betekenis. Trouwens, ook de positie van de Indische Nederlanders was minder belangrijk dan die van de uit Nederland afkomstigen - in '32 althans behoorden tot de Indische Nederlanders, aldus P.]. Gerke, wel 'velen'
in de groep hoger personeel, maar 'zeer velen'
in de twee middelbare groepen.' Ambonnezen vervulden, schreef Welter," 'vooral op de plaatselijke kantoren van assistent-residenten ... een belangrijke taak. Ik durf te zeggen dat zonder hen de administratie vooral in het binnenland aanmerkelijk minder goed zou zijn gevoerd."
'De gouverneur-generaal alleen beslist'
, zei de Wet op de Indische staatsinrichting.
Inderdaad, hij was het die, als hem alle stukken waren voorgelegd, hetzij volledig, hetzij in een samenvatting waarvoor de Algemene Secretarie had gezorgd, voor en tegen moest afwegen om tot die activiteit over te gaan die het wezen van zijn functie uitmaakte: beslissen. Zeker, die functie was met veel ceremonieel, soms ook met staatsie omgeven en omvatte het houden van diners en recepties, vaak tevens het maken van rondreizen waarbij de Grote Heer uit Buitenzorg, de Toean Besar, overal plechtig werd ontvangen, maar een gouverneur-generaal die zijn aandacht zou concentreren op het representatieve deel van zijn functie, zou onherroepelijk falen - niet dáár lag het zwaartepunt maar bij het nemen van beslissingen. Midden in een turbulente samenleving staande, moest hij zowel de Nederlandse als de Nederlands-Indische belangen, zoals hij die zag, in het oog houden, bedenken hoe op zijn beslissingen gereageerd zou worden door de Volksraad en door de publieke opinie en zich afvragen wat hi] verantwoorden kon jegens de regering in Nederland en zij jegens een soms lastig parlement. Vastheid van lijn was nodig: elke gouverneur-generaal wist, dat al vóór zijn komst in Indië dáár het bericht van zijn benoeming geruchten had doen opvliegen als een zwerm vogels - ze zouden na zijn komst blijven rondcirkelen om met scherpe blik zijn eerste beleidsdaden gade te slaan en om zich, als die het vermoeden zouden wekken dat hij een zwakke landvoogd was, als gieren op hem te storten. Het Europese deel van de samenleving, vaak nerveus en geprikkeld, was geneigd tot extreme en dan graag negatieve reacties; zijn gunst, niet spoedig gewonnen, werd spoedig verspeeld.
Deze verhoudingen waren het, en vooral dan de centrale functie van het gouverneur-generaalschap, die maakten dat de vijf beleidsjaren van elke gouverneur-generaal een eigen karakter vertoonden: zowel door wat hij deed als door wat hij naliet kwam zijn stempel op het beleid te staan.
Indië's losmaking uit het verband van het Koninkrijk der Nederlanden is door de Tweede Wereldoorlog
Wij denken dan in de eerste plaats aan de gezondheidszorg: van belang, stellig, voor de in Indië aanwezige blanken (epidemieën kennen geen verschil in huidskleur) maar ook en misschien wel in de eerste plaats voor de veruit grootste groep uit de overige bevolking: de inheemsen. Een eenvoudige opleiding van inheemse medici begon, gelijk eerder vermeld, al in 1851 aan de Dokter- Djawa-school te Batavia; zij werd in het begin van de twintigste eeuwomgezet tot de School tot opleiding van Indische artsen, de Stovia, waaraan korte tijd later te Soerabaja nog een Nederlands-Indische Artsenschool, de Nias, werd toegevoegd. Indië kreeg dus een zeker aantal, aanvankelijk simpel, later degelijk opgeleide inheemse artsen, 'gouvernements-Indische artsen'
, zoals zij heetten; er waren er in '40 ca. tweehonderdvijftig (ruim twintig van die artsen waren van Chinese of Europese afkomst). Daarnaast waren er .ook ruim zestig inheemsen onder de in totaal ruim honderdvijftig academisch opgeleiden die 'gouvernementsarts'
heetten. Onder de niet-inheemse gouvernementsartsen bevonden zich behalve Nederlanders ook nogal wat Denen, Duitsers en Oostenrijkers.' Naast hen waren in de grote steden particuliere medici, elders artsen van zending en missie werkzaam alsook van ca. 1900 af artsen die verbonden waren aan de gezondheidscentra van enkele grote cultuurondernerningen.' Het was van wezenlijk belang, ook voor de gestage bevolkingsgroei, dat volksziekten die de eeuwen door de inheemse bevolking hadden geteisterd, effectief bestreden werden:
'17 en '
18, toen er door misoogsten en door een katastrofale influenza-epidemie (de 'Spaanse griep'
die in Indië ca. twee miljoen personen deed sterven) hongersnood dreigde, de gehele rijsthandel in handen nam en dat belangrijkste volksvoedselliet distribueren. Grootscheepse hongersnood werd toen, en ook later, voorkomen. In Brits-Indië en in China stierven in de eerste vier decennia van deze eeuw bijna jaar voor jaar miljoenen van de honger - in Nederlands-Indië was de inheemse bevolking veelalondervoed maar de honger eiste er nauwelijks mensenlevens.
Ook in andere opzichten kwam het beleid van het gouvernement de inheemsen ten goede. Zo werd de landbouw bevorderd door het aanleggen van irrigatiewerken: zij voorkwamen verwoestende overstromingen, waarborgden een regelmatige watertoevoer naar de sawahs en konden veelal gebruikt worden voor de opwekking van electriciteit. Zeker, aanvankelijk waren die irrigatiewerken voor de suikercultuur bedoeld maar de sawahs der inheemsen profiteerden er ook van.' In 1885 was op Java 210000 ha '
technisch bevloeid', zoals het heette, in 1940 meer dan zesmaal zoveel: ruim 1,3 mln ha (ruim 13000 km 2 dus, oftewel bijna twee-vijfde van het oppervlak van Nederland) - dat was ruim een derde van het oppervlak van alle sawahs op Java, waarvan toen de sawahs die
Daarnaast werd een goede landbouwvoorlichting georganiseerd die o.m. betere kwaliteiten sojabonen, aardnoten en rijst introduceerde. Veeziekten werden bestreden door de veeartsenijkundige dienst, de gevreesde runderpest werd geheel bedwongen. Ook werd de inheemse bevolking telkens tijdig gewaarschuwd wanneer er gevaar was voor vulkaanuitbarstingen of aardbevingen en ging het gouvernement de erosie van landbouwgronden tegen zowel door grote bosaanplantingen als door het uitvaardigen van verboden om in bepaalde streken zonder vergunning in de bossen te kappen.
Het gouvernement besteedde dan voorts veel aandacht aan het volkskredietwezen. Wij stonden er al bij stil toen wij over de Chinese bevolkingsgroep schreven maar willen aan wat wij toen vermeldden, hier toevoegen dat het niet alleen Chinezen maar ook Arabieren en inheernsen waren die woekerpraktijken uitoefenden. Een Nederlandse controleur constateerde in 1901 dat er in de Preanger Regentschappen zes-envijftig 'grote'
woekeraars waren (d.w.z. woekeraars met een werkkapitaal van f 5000 of meer), onder wie zich toen slechts één Chinees bevond - alle overigen waren inheemsen met onder hen als grootste groep zes-en-twintig hadji's, d.w.z. inheemsen, vaak vermogenden, die de pelgrimstocht naar Mekka hadden ondernomen en die daardoor, wij wezen er al op, in de inheemse samenleving groot aanzien hadden verworven; die hadji's beschikten gemiddeld over een werkkapitaal van meer dan f 40 000.
Om woekerpraktijken tegen te gaan werden in 1904 Volkskredietbanken en een Gouvernementspandhuisdienst opgericht (er waren in '38 bijna 500 pandhuizen); werd de oprichting van simpele dessa-banken bevorderd (er waren er in '38 alleen al op Java bijna 7 000 1) en ontstond in '34 de Algemene Volkskredietbank die de dessa-banken controleerde en bovendien gelden leende aan kleine middenstanders, ambtenaren en gepensioneerden van elke landaard. De dessa-banken, de Volkskredietbanken en de Algemene Volkskredietbank opereerden op basis van zelfbekostiging - het was niet de bedoeling dat zij winst zouden maken. Dat was ook niet de bedoeling geweest bij de Gouvernementspandhuisdienst maar in feite hield die dienst grote bedragen over: van 1904, het
1 Er waren ook talrijke dessa-rijstkredietbanken (loemboengs) waar men rijst kon lenen en in rijst terugbetaalde.
Wij vermelden dan verder dat in 1908, kort nadat gouverneur-generaal van Heutsz de stoot had gegeven tot de oprichting van dessa-scholen, onder voorzitterschap van Hazeu, de al genoemde Adviseur voor inlandse zaken, een Commissie voor de Volkslectuur werd ingesteld die inheemse legenden en verhalen ging verzamelen, ze op landskosten drukte en de boekjes via de dessa-hoofden gratis liet verspreiden. Dat systeem werd spoedig verlaten om plaats te maken voor volksbibliotheken die aan de tweede klas-scholen werden toegevoegd. Later ging het onder de commissie werkende Bureau Voor de Volkslectuur er op Java toe over, in het Maleis en Javaans tijdschriften uit te geven alsmede een geïllustreerde Volksalmanak en diverse handleidingen voor lagere inheemse bestuursambtenaren; ook reden er op Java helgroen gelakte auto's van het bureau rond die allerlei ontspanningsen voorlichtingsleetuur tegen zeer lage prijs ten verkoop aanboden - Welter, minister van koloniën in het eerste ministerie-Colijn, lichtte begin '26 koningin Wilhelmina in dat van de
I Het valt niet te ontkennen dat het gouvernement met de oprichting van de Gouvernementspandhuisdienst voorkwam dat diegenen die, door armoede gedreven, tijdelijk eigendommen wilden belenen, exorbitante rentebedragen aan particulieren moesten betalen - anderzijds is het óók een feit dat het gouvernement op zijn wijze van die armoede profiteerde.
Een vergelijking met de Opiumregie ligt voor de hand.
Er werd in Indië al in de tijd van de Compagnie veelopium gebruikt de Compagnie had op Java het monopolie van de invoer, het recht van verkoop werd vaak aan Chinezen verpacht. Dat laatste gebeurde ook in de negentiende eeuw. Bij wijze van proef werd toen in 1894 de Opiumregie op Madoera ingevoerd; de daar verkochte opium was het product van een kleine fabriek in de buurt van Batavia. Tien jaar later (de proef was geslaagd) werd de regie tot heel Indië uitgebreid en verrees elders bij Batavia een grote fabriek. De regie bleek voor het gouvernement zeer .profijtelijk te zijn. Zo waren in 1916 de kosten van de opiumproductie en -distributie f 7 mln en boekte de regie in dat jaar f 35 mln aan onrvangsten. Onderzoek in de begrotingsstukken over de periode 1904-1940 heeft het waarschijnlijk gemaakt dat het gouvernement in totaal f 456 mln winst heeft gemaakt op de Opiumregie (en f röj mln op de Zoutregie).
Billijkheidshalve wijzen wij er daarbij op dat regeringen in het algemeen inkomsten plegen te trekken uit het verbruik van genotmiddelen - men denke bijvoorbeeld aan de Nederlandse tabaks- en alcoholaccijnzen.
Wat de Opiumregie betreft, voegen wij toe dat het gouvernement krachtens internationale overeenkomsten verplicht was, het opiumgebruik te bestrijden. De opiumsmokkel moest dus worden tegengegaan, hetgeen in het uitgestrekte eilandenrijk geen simpele zaak was. Het aantal bij het gouvernement bekende opiumgebruikers liep van ruim honderdtachtigduizend in 193 I terug tot zeven-en-zeventigduizend in 1940.'De gelaarsde kat'
en 'Klein Duimpje'
de meeste belangstelling trokken en dat veelouderen graag o.m. De Schaapherder, Alleen op de wereld en De drie musketiers in vertaling aanschaften.
Tenslotte willen wij er op wijzen dat Nederlandse, veelalook buitenlandse geleerden vooral van het begin van de negentiende eeuw af wetenschappelijke gegevens in Indië waren gaan verzamelen. In 1851 kwam in Delft het (later naar ben Haag verplaatste) Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde van Nederlands-Indië tot stand, in 1926 werd in Amsterdam het grote nieuwe gebouw van het zestien jaar eerder opgericht Koloniaal Instituut geopend dat een imposante museumafdeling had. Indië kende sinds 1778 (eerder wezen wij er op dat ook in de Compagniestijd al wetenschappelijk onderzoek was verricht) een wetenschappelijk genootschap, later het Koninklijk Bataviaas Genootschap van Kunsten en Wetenschappen geheten; er waren ook talrijke andere wetenschappelijke organisaties en instellingen. Met uitzonderirig van de binnenlanden van Nieuw-Guinea was de gehele archipel in kaart gebracht en beschreven, waaraan naast Nederlandse geografen ook Duitse een werkzaam aandeel hadden gehad. Ethnografen, zendelingen en missionarissen waren de ontoegankelijkste gebieden binnengetrokken - op de gehele aarde was geen groep van lager ontwikkelde volkeren zo nauwkeurig bestudeerd als die welke men in de Indische archipel kon aantreffen. Maar ook aan de daar wonende hoog ontwikkelde volkeren en hun cultuur was veel wetenschappelijke aandacht besteed: aan hun talen, hun adat, hun geschiedenis, hun kunst, vooralook aan de monumenten van hun pre-koloniaal verleden. Die werden van 19'13 af door een Oudheidkundige Dienst geïnventariseerd en opgemeten, nadat kort tevoren de met inzakken bedreigde Boroboedoer, een van's werelds indrukwekkendste getuigenissen van Hindoe-kunst, onder leiding van een genie-officier van het Knil aan een eerste restauratie was onderworpen.
Het zijn, menen wij, vooral de zo juist beschreven activiteiten van het gouvernement geweest die de kijk bepaalden welke veel in Indië werkzame Nederlanders hadden op de koloniale samenleving en op hun eigen rol daarin. Die samenleving werd gezien als een waarin de inheemsen, als zij maar Nederlands leiding bleven accepteren, zich met de minste'eigenlijk'
niet thuis. De verkondiging van de 'ethische politiek'
nu versterkte een andere visie waarvan Kuyper zich reeds tot tolk had gemaakt toen hij, na reeds in de jaren '70 van de vorige eeuw de voogdijgedachte te hebben gepredikt, in 1896 naar aanleiding van de Atjeh-oorlogen schreef over het 'heilig besef ... van de roeping om niet alleen ons koloniaal bezit af te ronden, maar, wat veel meer zegt, om ook aan Atjeh eens de zegeningen te brengen van veiligheid en orde.'
Aldus ook de visie van de meeste Nederlanders in Indië: zij hadden onder de bescherming van de Pax Neerlandica uit een eilandenrijk, bewoond door volkeren met grote verschillen in volksaard, historische ontwikkeling, taal, godsdienst en adat, een nieuw Indië geschapen dat voor het eerst een staatkundige eenheid was geworden, er een modern bedrijfsleven geïntroduceerd, er een net van moderne verbindingen aangelegd, zij waren bezig om de inheemsen op te voeden tot groter zelfstandigheid - niet overhaast, maar met kalmte en degelijkheid. Dus hoorden zij er 'eigenlijk'
juist wèl thuis. Kon men ergens ter wereld een regime aanwijzen dat voor de verheffing van zijn belangrijkste koloniale gebied meer deed dan het Nederlandse? Neen. Het was met name in de jaren '30, toen het in Indië niet kwam tot de massale anti-Nederlandse acties welke zich in de jaren '10 en '
20 hadden voorgedaan, dat vele in Indië gevestigde Nederlanders het vertrouwen gingen koesteren dat in Indië een nieuw type samenleving bezig was te ontstaan: een waarin Nederlanders, Chinezen, Arabieren en inheemsen blijvend in harrnonie zouden samengaan.
Wie dat vertrouwen gekoesterd had, moest wel een schok krijgen toen hij in maart '42 zag hoe de binnenrukkende Japanners door een deel van
de inheemsen als bevrijders werden begroet: had de rust die de samen
leving in Indië meer dan tien jaar lang gekarakteriseerd leek te hebben,
dan toch meer anti-Nederlandse gevoelens overdekt dan men had ge
meend?
De verantwoordelijkheid voor de handhaving van wat in de gouverne
mentele stukken 'rust en orde'
heette, lag in eerste aanleg bij de burger
lijke autoriteiten. Zij hadden als normaal machtsmiddel daartoe de be
schikking over de politie die onder het departement van binnenlands
bestuur ressorteerde, en konden in extreme omstandigheden een beroep
doen op het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger, het Knil. Politie en
Knil (over de justitie komen wij aanstonds te schrijven) vulden elkaar
aan. Het Knil was in hoofdzaak een politieleger. het was bedoeld om
binnenlandse onlusten te onderdrukken. Zeker, het had óók de taak om
Indië tegen een buitenlandse aggressor te verdedigen, maar daar had het
noch de numerieke sterkte noch de uitrusting voor. Op die tweede taak
en op de in dat verband na de Eerste Wereldoorlog genomen maatregelen
komen wij in een later hoofdstuk terug - hier hebben wij slechts met
het 'vredes'
>, niet met het 'oorlogs'
-Knil te maken. Het vredes-Knil was een beroepsleger dat ca. vijf-en-dertigduizend
militairen telde: ca. tienduizend Europeanen (hoofdzakelijk Nede~lan
ders), ca. vijf-en-twintigduizend inheemsen, t.w. (in '37) bijna dertien
duizend Javanen, ruim vijfduizend Menadonezen, ca. vierduizend Am
bonnezen, bijna tweeduizend Soendanezen, ruim duizend Timorezen en - enkele honderden anderen. Ambonnezen en Menadonezen hadden, zoals
eerder uiteengezet, in de negentiende eeuw in het Knil een bevoorrechte
positie gehad: zij hadden een hogere soldij dan de overige inheemsen.
Aan die bevoorrechte positie werd, wat diegenen betrof die de rang van
korporaal of een hogere rang hadden, kort na de Eerste Wereldoorlog
een einde gemaakt, niet zonder hevige protesten van de zijde van de
betrokkenen. Nadien kregen alle inheemse korporaals en onderofficieren
eenzelfde soldij - bij de manschappen bleef het verschil tussen de
AmbonnezenjMenadonezen en de overige inheemsen gehandhaafd. In
heemse officieren kregen dezelfde bezoldiging als Europese, maar in
heemse officieren waren er slechts weinig; vóór de Tweede Wereld
Het vredes-Knil was, gegeven zijn 'binnenlandse'
taak, gedeeltelijk een in kleine stukjes geknipte, verspreid opgestelde krijgsmacht. Dat gold niet voor Java: daar was een goed wegen- en spoorwegennet zodat het Knil er zonder bezwaar uit grotere eenheden kon bestaan die in flinke kazernes waren ondergebracht. In de regel stond ongeveer de helft van het vredes-Knil op Java maar de andere helft was in '27 (om een voorbeeld te geven) in niet minder dan 500 brigades verdeeld, die gemiddeld een sterkte hadden van vijf-en-dertig militairen. Van die brigades lagen er 108 in Atjeh. Ook lagen toen in Atjeh nog 60 marechaussee-brigades (de marechaussee, speciaalopgeleid voor de guerrilla, was een onderdeel van het Knil)! - geen gebied was er waar het gouvernement zozeer nieuwe onrust duchtte.
Van het Knil maakten ook twee inheemse hulpkorpsen deel uit: het Korps Barisan op Madoera (wij herinneren er aan dat het Knil in de Java-oorlog vooralook Madoerese hulptroepen had ingezet) en drie Legioenen van de Mangkoenegoro en van de Pakoe-Alam in de Vorstenlanden; die eenheden telden tezamen nog geen vijf bataljons. Het waren, aldus later ter Poortens chef-staf generaal Bakkers, 'uitgesproken tweede-rangstroepen ... voornamelijk in stand gehouden ... om langs goedkope weg' (deze beroepsmilitairen werden lager bezoldigd dan het Knil en hadden ook geen kazernes) 'het benodigde aantal secundaire krachten en handlangers voor het leger te verkrijgen."
Een overzicht van de militaire acties die het Knil na het einde van de Atjeh-oorlogen heeft ondernomen, is ons niet bekend. Het Knil werd ingezet toen zich in '16 ernstige ongeregeldheden voordeden in Djambi (Zuid-Sumatra) en het eind '26 op West-Java en begin '
27 op WestSumatra tot communistische opstanden kwam, maar wij nemen aan dat de brigades in de Buitengewesten ook nog wel bij andere gelegenheden hebben ingegrepen. Van conflicten welke met de Atjeh-oorlogen konden worden vergeleken, was evenwel geen sprake - ook in de jaren '20 en '
30 was het Knil als geheel nagenoeg uitsluitend een potentiële militaire
'Er was'
, aldus de oud-marine-officier Vromans,
'geen glamour meer voor de officier ... Wij kunnen veilig zeggen dat de Europese maatschappij de Knil-officier in zijn werk niet kende. De marine-officier profiteerde van de romantiek van de zee. Ook van hem zag men het eigenlijke leven en werken niet maar hij 'stond er iets beter in'
... Al met al was het in de dagen voor 'het Japanse gevaar'
werkelijkheid werd, zó dat men niets van het leger wist en het weinige dat ter sprake kwam, was ongunstig, met name wat de officieren betreft " _
in de kringen der Europeanen gaven nu eenmaal velen zich graag aan kritiek, veelalook aan geroddel, over.
De politie had in Indië een aanvullende rol: buiten de steden dienden dete zorgen voor de handhaving van de normale orde die, als het donker was, meer gevaar liep dan bij daglicht; elkekende dan ook een nachtwacht waaraan de dorpelingen bij toerbeurt moesten deelnemen. Destonden in dat opzicht onder de controle van de hogere inheemse gezagdragers.
Ongeveer tot aan de Eerste Wereldoorlog gold Indië als onveilig. Ook Java. Vooral diefstal kwam veelvuldig voor, hetgeen bij de armoede waarin bijna alle inheemsen leefden, niet behoeft te verbazen. Een goede politie-organisatie was er in de negentiende eeuw niet. De politie was weinig talrijk en slechtbetaald en buiten de steden was de politietaak, los van wat in degebeurde, toevertrouwd aan door de regenten gerecruteerde inheemse korpsen die met geweren waren bewapend. Elk van die korpsen stond onder bevel van een onderofficier van het Knil. Ze waren van weinig nut, d.w.z. wel bruikbaar voor bewakingsdiensten,
De Veldpolitie (de naam zegt het al) was bedoeld om buiten de steden op te treden. In de steden, vooral in die waar veel Europeanen woonden, had men, zou 'men kunnen zeggen, een politie naar Nederlands model; die korpsen stadspolitie stonden in Batavia, Semarang en Soerabaja onder een hoofdcommissaris, elders onder een commissaris. Tenslotte'waren er ook nog aparte korpsen die er op toezagen dat de gouvernementsmonopolies van de productie en verkoop van opium en zout niet werden doorbroken.
Alle politieformaties tezamen hadden in de jaren '30 een sterkte van ruim dertigduizend man. Op ca. vijftienhonderd man na waren dat allen inheemsen; die vijftienhonderd waren Europeanen (bijna uitsluitend Nederlanders en Indische Nederlanders) - zij vormden het kader.
De Wet op de Indische staatsinrichting herhaalde in 1925 het onderscheid dat in het Regeringsreglement van 1854 was aangegeven. 'Overal waar de Inlandse bevolking niet is gelaten in het genot harer eigen rechtspleging, wordt', aldus een der artikelen, 'in Nederlands-Indië recht gesproken in naam des Konings'
- er was dus sprake van een inheemse en van een gouvernements-rechtspraak. Nog ingewikkelder werd de zaak doordat er naast het Nederlandse en het adat-recht een derde rechtsbron was: de Koran en de commentaren daarop. Inheemsen en Vreemde Oosterlingen (Chinezen, Arabieren en anderen) konden overigens aan de Nederlandse rechtsregels onderworpen worden, 'voorzover'
, aldus de Wet op de Indische staatsinrichting, 'de bij hen gebleken maatschappelijke behoeften dit eiseri'
: van die behoeften was bijvoorbeeld sprake in die gevallen waarin niet-Europeanen met Europeanen in een modern economisch verkeer stonden.
Wij maken nu onderscheid tussen civiele en strafrechtelijke zaken.
Voorzover het de Europeanen en de met hen gelijkgestelden, ten dele ook de Vreemde Oosterlingen, betrof, kwamen civiele gedingen in eenvoudige gevallen voor de residentiegerechten (elke residentie had er één) en in de meer gecompliceerde voor de Raden van Justitie (te vergelijken met de gerechtshoven in Nederland); daarvan waren er zes: drie op Java (te Batavia, te Semarang en te Soerabaja), twee op Sumatra (te Padang en te Medan) en één op Celebes (te Makassar, mede voor de rest van de Grote Oost).' Van uitspraken van de Raden van Justitie was
I Uit praktische overwegingen behandelde de Raad van Justitie te Batavia ook zaken die afkomstig waren uit Zuid-Sumatra, Banka en Billiton en de Wester-afdeling van
Met betrekking tot de inheemsen was èf het op de Koran gebaseerde Islamietisch recht Of het adat-recht grondslag van de civiele rechtsbedeling. Op Java en Madoera werd Islamietisch recht gesproken door raden van schriftgeleerden, die bijvoorbeeld bevoegd waren in zaken van huwelijksrecht; tegen hun uitspraken was van 1938 af beroep mogelijk bij een in Batavia zetelend Hof voor Islamietische Zaken. De overige civiele gedingen tussen inheemsen en die tussen Vreemde Oosterlingen kwamen, opklimmend naar hun betekenis, voor districtsgerechten, regentschapsgerechten of landraden. Van die landraden (te vergelijken met de Nederlandse arrondissementsrechtbanken) was er op Java één per regentschap, in de Buitengewesten één per gewest; als voorzitters van de landraden traden op Java en in de meer ontwikkelde delen van de Buitengewesten geschoolde juristen op, Nederlanders of inheemsen, elders in de Buitengewesten, waar men die landraden onder diverse namen kende, was het de taak van de Nederlandse controleur of assistentresident om als voorzitter te fungeren - hij had dan evenwel bij het vaststellen van de uitspraak, waarbij in beginsel het adat-recht werd gevolgd", slechts een adviserende stem.
Over het algemeen kan men zeggen dat de civiele rechtsbedeling in haar gedifferentieerdheid aangepast was aan de behoeften van de samenleving, zij het dat het gouvernement niet steeds kon verhinderen dat door inheemse machthebbers misbruik werd gemaakt van hun positie om gedingen waarbij hun belangen schade konden lijden, te voorkomen.
Bij de strafrechtspleging werd, in tegenstelling tot de civiele rechtspleging, slechts één recht toegepast: het Nederlandse strafrecht. Dat gold onverkort in de gebieden met gouvernementsrechtspraak - in de gebieden met inheemse rechtspraak (op Java de Vorstenlanden, elders de
Borneo en de Raad van Justitie te Soerabaja ook zaken afkomstig uit Bali, Lombok en de Zuideren Ooster-afdeling van Borneo. I De militaire rechtspraak kende voor het leger drie krijgsraden en voor de vloot, zo vaak dat nodig was, een zeekrijgsraad; boven de krijgsraden ende zeekrijgsraad stond het Hoog Militair Gerechtshof. 2 Voor meer 'moderne'
kwesties zoals het regelen van dienstbetrekkingen, het besturen van als rechtspersoon erkende verenigingen en rechten en verplichtingen van pachters op domeingronden bevatten de adat-regels geen voorzieningen; dan werd Nederlands
Er was dus unificatie ten aanzien van de inhoud van het strafrecht dat werd toegepast - er was géén unificatie bij de vervolging en de berechting. Afgezien van wat de exorbitante rechten mogelijk maakten, konden inheemsen en Vreemde Oosterlingen zonder vorm van proces in preventieve hechtenis gehouden worden, Europeanen en met hen gelijkgestelden niet. Die Europeanen en met hen gelijkgestelden verschenen bovendien bij ernstige delicten (geringere werden berecht door met de Nederlandse politierechters te vergelijken landrechters) voor de Raden van Justitie - de inheemsen en Vreemde Oosterlingen werden in die gevallen, één trap lager, Voor de landraden gedaagd waar de waarborgen voor de rechtszekerheid geringer waren. Dat werd door de politiekbewusten onder de inheemsen en Vreemde Oosterlingen als discrimi- . natie ervaren ('is het dan wonder'
, schreefSnouck Hurgronje in '23, 'dat Inlanders wel eens van rassenjustitie spreken ?"
) - er werd herhaaldelijk en met klem tegen geprotesteerd.
Tenslotte willen wij nog opmerken dat er tussen het rechtswezen in Nederland en dat in Nederlands-Indië nog twee kenmerkende verschillen waren: in Indië werden rechters niet voor het leven benoemd en Indië kende de doodstraf; bij elk doodvonnis had de gouverneur-generaal het recht van gratie.
Gegeven het feit dat de Indische koloniale samenleving door drie hoofdzakelijk met elkaar samenvallende tegenstellingen getypeerd werd:
t
Hoe die rust te verklaren? Wat waren de factoren die bewerkstelligden dat de drie genoemde, met elkaar samenvallende en dus potentieel elkaar versterkende tegenstellingen het Nederlands gezag niet duidelijk aan het wankelen brachten?
Eén factor was dat de inheemse samenleving in Nederlands-Indië veel minder ver ontwikkeld was dan, bijvoorbeeld, die in Brits-Indië; in Brits-Indië had zich al een sterke inheemse bourgeoisie gevormd die zich met kracht tegen de leidende rol van Groot-Brittannië verzette - in Nederlands-Indië was nauwelijks sprake van een inheemse bourgeoisie. Een tweede factor was dat het Nederlands gouvernement in NederlandsIndië een breder fundament had dan het Britse in Brits-Indië: in Nederlands-Indië behoorden de personen van gemengde afkomst tot de Europese bevolking, in Brits-Indië niet. Een derde factor was dat wat zich in Nederlands-Indië aan nationalistische groeperingen manifesteerde, door de effectief werkende Politieke Inlichtingendienst nauwlettend werd geobserveerd en dat het gouvernement, telkens wanneer dit nodig werd geacht, tot een scherpe bestrijding van de nationalisten overging. Een vierde factor tenslotte was, dat enerzijds het gouvernement de steun genoot van het inheems bestuur hetwelk in de inheemse samenleving een hogelijk bevoorrechte positie inham, en dat er anderzijds in vrijwel geheel Indië maar vooral op het volkrijkste eiland java sprake was van een traditionele gebondenheid van de massa der bevolking, vooral van de dessa-bewoners, aan de boven haar geplaatste inheemse autoriteiten: zij, de vorsten en aristocraten, waren in de Hindoese tijd, d.w.z. meer dan duizend jaar lang, als wezens gezien van hoger orde - de gehoorzaamheid aan hen, beschouwd als een vorm van zich schikken in de kosmische orde, was al vóór de komst der Nederlanders een wezenlijk element geweest in de psyche vooral van de javanen. Die gehoorzaam
Op dat inheemse bestuur, schakel tussen het gouvernement en de inheemse bevolking, dienen wij nu dieper in te gaan.
Inzake het inheems bestuur waren twee belangrijke artikelen uit het Regeringsreglement van 1854 ongewijzigd overgenomen in de Wet op de Indische staatsinrichting: een algemeen artikel en een dat alleen op Java en Madoera betrekking had. Het algemene luidde:
'Zoveel de omstandigheden het toelaten, wordt de Inlandsebevolking gelaten onder de onmiddellijke leiding van haar eigen, van regeringswege aangestelde of erkende hoofden, onderworpen aan zodanig hoger toezicht als bij algemene of bijzondere voorschriften door de gouverneur-generaalis of zal worden bepaald.'
Het artikel dat alleen op Java en Madoera betrekking had, luidde:
'Bij het openvallen der betrekking van regent op Java en Madoera wordt, behoudens de voorwaardenvan bekwaamheid,ijver, eerlijkheid en trouw, zoveel doenlijk tot opvolger gekozen een der zonen of nabestaanden van de laatste regent.'
Wij willen met de regenten beginnen: de hoofden dus van het inheems bestuur op Java en Madoera.
In 1860 waren er in de z.g. gouvernementslanden negen-en-zestig regenten geweest, ten tijde van de capitulatie van Kalidjati waren het er twee minder: zeven-en-zestig, die tezamen onderworpen waren aan het toezicht van zeventien (Nederlandse) residenten. In die ruim tachtig jaar was hun positie in sommige opzichten gewijzigd. Van het erfelijkheidsbeginsel werd later nogal eens afgeweken. In 1900 was gebleken dat slechts vier regenten het Nederlands goed meester waren: een onbevredigende toestand. Derhalve was in 1913 bepaald dat candidaten voor een benoeming tot regent Nederlands moesten kunnen spreken (Nederlands schrijven werd niet noodzakelijk geacht), dat zij minstens twee jaar werkzaam waren geweest als patih ('stafchef'
van een regent) of als wedono
In de loop van de twintigste eeuw was de positie van de regenten in hun relatie met het Nederlands Binnenlands Bestuur versterkt. In 1918 was men er toe overgegaan, de controleurs terug te trekken van het platteland en hen toe te voegen aan de staven van de assistent-residenten - het gevolg was geweest dat de regenten meer greep hadden gekregen op de wedono's. Bovendien was in '25 een begin gemaakt met een bestuurshervorming die de regenten gemaakt had tot voorzitters van nieuwe lichamen, de regentschapsraden (meer hierover in een volgend hoofdstuk), en die bovendien had ingehouden dat de assistent-residenten toegevoegd waren aan de staven der residenteh en zich meer als de adviseurs dan als de chefs van de regenten hadden te gedragen. Nadien was bij de BB-ambtenaren op Java en Madeera sprake geweest van een toenemende frustratie: velen hunner hadden het gevoel dat het gouvernement te weinig waardering had voor hun prestaties.
Financieel waren vele regenten er door de opheffmg van het Cultuurstelsel op achteruitgegaan. Zij ontvingen van het gouvernement een salaris van ca. f I 000 per maand - in de inheemse wereld een zeer aanzienlijk bedrag, maar daar stonden uit de adat voortvloeiende hoge uitgaven tegenover. Elke regent had een stoet bedienden en moest zijn nabije en verre verwanten onderhouden; trad hij in functie, dan diende hij voorts enkele grote feesten te geven - zo ook, wanneer zich belangrijke gebeurtenissen in zijn familie of in zijn carrière voordeden. De meeste regenten zaten al vóór hun benoeming in de schuld en die .schuld
I Heather A. Sutherland: Pangreh Pradja. Java's Indigenous Administrative Corps and its
Regenten, patihs en wedono's werden benoemd door de gouverneurgeneraal, de assistent-wedono's en de lagere bestuursfunctionarissen, behalve de dessa-hoofden (die werden gekozen), werden benoemd door de residenten. Aldus de formele regels. In werkelijkheid werden bij al die benoemingen meestal de voorstellen van de regent gevolgd.
Niet alleen de regenten maar ook de overige functionarissen werden door het gouvernement bezoldigd. Zij ontvingen lagere bedragen dan de regenten, de patihs aan het einde van de jaren '30 bijvoorbeeld ca. f 500 per maand, de wedono's ca. f 300, de assistent-wedono's ca. f 200. Precies als voor de regenten gold voor deze lagere functionarissen dat zij krachtens de adat zorg droegen voor het levensonderhoud van talrijke verwanten - ook van hen zaten velen in de schuld,
In de negentiende eeuw hadden de meesten van die lagere functionarissen louter hun opleiding gekregen als dienaren van de regent: zij waren, in de regel slechts als zij van adellijke afkomst waren, als onbetaalde 'leerling'
bij hem gekomen en verwierven zij zijn gunst, dan konden zij na verloop van tijd (meestal pas na veertien jaar, soms na een nog veellangere periode) ergens in zijn regentschap een betaalde functie krijgen. Het gouvernement voerde in 1911 een nieuwe regeling in: alle 'leerlingen'
kregen als hulpschrijver een maandsalaris van f ro, hun aantal werd beperkt, zij dienden achttien jaar te zijn en zij moesten, alvorens hulpschrijver te worden, een hoofdenschool, een Osvia of een hbs doorlopen hebben. Deze regeling leidde er toe dat geleidelijk meer inheemsen die niet van aristocratische afkomst waren, onder de inheemse gezagdragers werden opgenomen. Met dat al was toch in 1930 de situatie'30 wezenlijk verbeterde omdat, gelijk reeds vermeld, de meeste opleidingsinstituten voor inheemse bestuursfunctionarissen in de crisisjaren opgeheven werden.'
In het begin van de jaren '20 hadden die instituten tezamen ca. achthonderd leerlingen gehad - in '3ó waren het er minder dan honderd.
Het aantal patihs was gelijk aan het aantal regenten - uredono's en assistent~wedono's waren er veel meer: in 1930 in heel Indië (in de Buitengewesten heetten zij anders) ruim zestienhonderd, en wij nemen aan dat dat cijfer in '42 van dezelfde orde van grootte is geweest. Java telde in '40 ruim driehonderddertig wedono's.
De enige inheemse bestuursfunctionarissen die niet benoemd maar gekozen werden, wasen de dorps- of dessa-hoofden, de loerahs. Op Java was in de tweede helft van de negentiende en de eerste decennia van de twintigste eeuw het aantal dessds kleiner geworden (elke dessa was dus meer inwoners gaan tellen) - er waren in de jaren '30 ca. 25000 over gebleven en in de Buitengewesten telde men er ca. 20000. Loerahs werden op Java traditioneel gekozen door de dessa-bewoners 2 het gouvernement had dat beginsel in 1907 in een nieuwe ordonnantie onderstreept maar had daarin ook bepaald dat aan de verkiezingen slechts mocht worden deelgenomen door diegenen (mannen èn vrouwen) die een stukje grond, hoe klein ook, bezaten.
Op Java (wij beperken onze beschrijving tot dit eiland) moest de benoeming van een dessa-hoofd in elk regentschap door de Nederlandse assistent-resident op voorstel van de regent worden bevestigd; op voorstel van de regent kon de assistent-resident ook dessa-hoofden ontslaan. De dessa-gemeenschap was dus formeel vrij in het kiezen van haar hoofd, maar de betrokkene kon pas in functie treden als zijn verkiezing door de regent en de assistent-resident was goedgekeurd- - in feite waren debestuursambtenaar uitgereikt. 2 De dorpen hadden in de Buitengewesten andere benamingen en daar bestonden ook andere vormen
Behalve het dessa-hoofd had elke dessa ook een schrijver, een schriftgeleerde, een politiebeambte en een beambte die belast was met het toezicht op de voor de landbouw vitale waterleidingen. Bestond een dessa uit verschillende gehuchten, kampongs, dan had elke kampong een apart hoofd. Al deze lagere functionarissen werden benoemd door de wedono van het betrokken district.
Hoe voorzagen de loerahs en de lagere dessa-functionarissen in hun levensonderhoud?
Zij werden niet door het gouvernement betaald maar hadden andere inkomsten. Meestal waren z.g. ambtsvelden aan hen toegewezen: sawahs, die zij konden verhuren of over welker oogst zij konden beschikken. Zij hadden er ook recht op dat hun bepaalde diensten werden verleend. De loerah mocht voorts van alle door hem geïnde landsbelastingen 8 % behouden (het was dus in zijn persoonlijk belang dat al deze belastingen naar behoren werden opgebracht) en daarnaast had hij nog recht op incidentele inkomsten, bijvoorbeeld bij het geven van verlof tot het houden van een feest, tot het slachten van vee, tot het verdelen van erfenissen, tot het verkopen van gronden, tot het bouwen van een huis en tot het ondernemen van een binnenlandsereis of van de pelgrimstocht naar Mekka. De lagere functionarissen ontvingen vergelijkbare baten. Zo ontvingen de dorpsgeestelijken steeds een bepaald bedrag bij een huwelijk ofbij de verstoting van een vrouw door haar man. Over de inkomsten die uit dit alles resulteerden, hebben wij maar weinig gegevens. Er was, schijnt het, veel variatie in. In de Zuid-Preanger regentschappen liepen in '29 volgens de memorie van overgave van de Nederlandse resident de inkomsten van de loerahs uiteen van f 35 tot f 200 per maand (het maandelijkse inkomen van een 'gewoon'
dessa-lid was in die tijd misschien ca. f 10) in de nogal arme residentie Krawang (ten oosten van Batavia) varieerden zij van ruim f 5 tot f I70 per maand. Dáár was, aldus in oktober '29 de memorie van overgave van de resident, 'het dessa bestuur van een buitengewoon slecht gehalte ... Het is, op een klein gedeelte na, onbetrouwbaar en onontwikkeld en heeft ook weinig invloed op de dessa-bevolking. De meeste dessa-hoofden zijn analfabeet.'!
Indonesia, Arsip Nasional, no. 8): Memori SerahJabatan 1921-1930 (Jawa Barat} (1976),
In de ogen der eenvoudige dessa-bewoners ontleenden de bestuursfunctionarissen op kampong en dessa-niveau hun gezag niet zozeer aan het in assistent-resident en resident gepersonifieerde Nederlandse bestuur als wel aan de traditionele regionale heerser, de regent. Door hem aanvaard en gesteund, hadden de dessa-bestuurders een grote macht over de dorpelingen. Maakten zij er vaak misbruik van? Vermoedelijk vaker dan tot het Nederlands bestuur doordrong. In 1922 stelde de resident van Cheribon op schrift dat in zijn residentie 'in de laatste tijd gebleken (is) dat ook hier weer in verschillende dessa's geknoeid is ... De bevolking heeft, als altijd, ook hierbij haar mond gehouden. Ook hieruit blijkt weer hoe buitengewoon corrupt het dessa-bestuur hier over het algemeen is en hoe afhankelijk de bevolking zich gevoelt'2 - het was een gevoel dat uit de tijd van het feodalisme dateerde en van generatie op generatie overgedragen was.
Eerder wezen wij er op dat de inheemse bevolking er in de Vorstenlanden op Java in sociaalopzicht slechter aan toe was dan in de regentschappen in de rest van Java. Was in die Vorstenlanden, waar op lager niveau geen sprake was van effectief Nederlands toezicht, ook het inheems bestuur van slechter gehalte? Wij beschikken slechts over één, uit 1921 daterend gegeven. De resident van Soerakarta zond toen aan de procureur-generaal bij het Hooggerechtshof te Batavia een lange nota over o.m. 'het inferieure gehalte en de geringe politionele waarde van de Soerakartase zelfbestuursambtenaren'
: de honderdzeventig (onder de sultan ressorterende) regenten en wedono's. Van hen werd '42 % volkomen ongeschikt voor hun taak' geacht en '
ongeveer 40% slechts even geschikt? - op een
Is nadien, d.w.z. vóór de komst der japanners, de toestand verbeterd? Wij nemen aan van wèl omdat het gouvernement, gelijk eerder vermeld, in de jaren '20 en '
30 het feodalisme ging terugdringen. Met dat al bleek aan het eind van de jaren' 30 bij de toelatingsexamens voor de Bestuursacademie dat candidaten uit de Vorstenlanden gemiddeld nog steeds beneden het normale niveau stonden.
Behalve de vier Vorstenlanden op java waren er elders in de archipel nog bijna driehonderd grote en kleine zogeheten zelfbesturende landschappen (sommige met slechts enkele honderden inwoners) welker heersers aan het Nederlands oppergezag gehoorzaamheid hadden beloofd.Jn ruil daarvoor was aan die heersers bescherming toegezegd; velen hunner ontvingen bovendien, evenals de vier vorsten op java, jaargelden. De bedragen varieerden naar de betekenis van het betrokken landschap. Voor enkele van deze heersers bestond overigens de mogelijkheid tot het ontvangen van veel hogere bedragen: dan namelijk wanneer zij, die zich als eigenaren van de bodem van hun gebieden beschouwden, grote gedeelten van die bodem aan Europese cultuur- dan wel aardoliemaatschappijen ter beschikking hadden gesteld.
Dat laatste was o.m. het geval op Oost-Sumatra waar de sultans van de drie aaneengesloten gebieden Langkat, Deli en Serdang (zie kaart VI op p. 62) hogelijk profiteerden van de werkzaamheid dier Europese maatschappijen: zij kregen percentages van de opbrengst van de cultures of, in het geval van de sultan van Langkat, van de aardoliewinning. Deze laatste sultan had in het begin van de jaren '30 een jaarinkomen van bijna een half miljoen gulden, de sultans van Deli en Serdang ontvingen toen resp. bijna f 200 000 en ruim f 100000. Alle drie baadden in weelde: zij hadden grote paleizen laten bouwen, bezaten een stal van renpaarden (om deel te nemen aan de paardenraces te Medan) en de sultan van Langkat kon dagelijks kiezen in welke van zijn dertien grote limousines hij zich zou laten rijden. Hoeveel deze sultans echter ook verdienden, zij gaven ten behoeve van henzelf, hun familieleden en hun hofhouding altijd nog meer uit. De sultan van Serdang bleek in '35 een schuld te hebben van ruim f I mln, de sultan van Langkat een van f 1,3 mln. Het gouvernement
Inzake het gehalte van het inheemse bestuursapparaat in de andere zelfbesturende landschappen in de Buitengewesten beschikken wij nauwelijks over gegevens. Wij weten slechts dat in het zelfbestuursgebied van Atjeh (een ander deel van Atjeh stond onder direct bestuur) het gezag in handen was van ruim honderd zelfbestuurders, wier inkomen, aldus de oud-BB-ambtenaar Piekaar, uiteenliep 'van enkele tientallen guldens tot bedragen van f 500 per maand en hoger, nog vermeerderd met inkomsten uit ondernemingen van landen mijnbouw, grootgrondbezit, eigen handelsondernemingen, enz.' Er was hier sprake van een'
adat-rechtelijke kaste' van erfelijke geslachten '
die door onderlinge huwelijken .op velerlei wijze aan elkaar vermaagschapt waren ', een kaste die bovendien niet alleen het bestuur maar ook de rechtspraak uitoefende.' In de jaren '
30 slaagde deze kaste er ook nog in, de gehele rijstpellerij in handen te krijgen - sommige leden bezaten in hun zelfbestuursgebied een derde of zelfs de helft van alle sau/ahs.
De gehele situatie deed in Atjeh spanningen ontstaan die bij de nadering en komst der Japanners tot dramatische ontwikkelingen zouden leiden.
Wat in Atjeh na de verovering door Nederland gebeurde, mag men zien als een typisch voorbeeld van het effect dat de vestiging van het Nederlandse gezag op de inheemse samenleving had: de positie van de inheemse autoriteiten, op wie dat gezag ging steunen, werd versterkt. 'Alleen al de noodzaak'
, schrijft Nooteboorn,
'nieuwe, aan het volksleven vreemde maatregelen in te voeren door tussenkomst en met behulp van adat-hoofden en vorsten, dwong de Westerse bestuursambtenaren, de Indonesische ambtsdragers met hun prestige bij te staan en overal waar bespreking en zelfs overreding met de stok achter de deur niet voldoende resultaat hadden, machtsmiddelen te gebruiken. Waarbij het geen verschil maakt,J.
Door deze gevolgen van het nieuwe bestel nam de macht van het adat-gezag soms buiten proporties toe. Gezagdragers,. die zich in het oude bestel geremd wisten door correctie-middelen van de adat(vaak door hen persoonlijk als onrecht en inbreuk op hun positie gevoeld), gebruikten voortaan hun versterkt gezag, bedoeld om het ten gunste van de gemeenschap aan te wenden, mede ten eigen bate. Dat deze verhoudingen niet altijd door de bestuursambtenaren werden doorzien, is duidelijk. Zij kenden daartoe soms de oude verhoudingen onvoldoende; hun voornaamste raadgevers op dit punt waren immers juist die Indonesische ambtsdragers, die als belanghebbenden van mogelijke onkunde konden prof!teren.' 1
Wie de werkelijkheid niet zag die schuilging achter de gewilligheid en de in ceremoniële vormen gegoten hoffelijkheid van de meeste inheemse gezagdragers, kon menen dat de inheemse samenleving voorbeeldig georganiseerd was en dat het Nederlands bestuur via de inheemse gezagdragers een zuiver beeld kreeg van wat zich in die samenleving afspeelde. 'Men kan veilig zeggen'
, aldus, in zijn herinneringen, Welter over Java,
'dat in de dessa niets gebeurde of het dessa-bestuur was ervan op de hoogte. De dessa-bestuurder rapporteerde alles wat van belang was aan het onderdistrictshoofd en deze weer aan het districtshoofd. De districtshoofden rapporteerden alle belangrijke zaken aan de regent. Deze had bovendien nog zijn eigen verbindingen met de bevolking, aangezien hij als hoofd van de godsdienst in zijn regentschap de chef was van de hoofden van de godsdienst in de onderdistricten ... die ... volledig werden ingelicht over alles wat in de dessa gebeurde ... Hij werd dus bij voortduring van twee kanten ingelicht omtrent wat er onder de bevolking omging .
. . . De assistent-resident was niet de chef van de regent maar diens 'oudere broer'
en als zodanig had hij natuurlijk grote invloed op het bestuur. Chef van alles was de resident, in wie het ganse bestuur was gecentraliseerd en die weer via zijn Europese ambtenaren invloed kon uitoefenen op het inheemse bestuur en via dat tot in de verste uithoeken van zijn gewest.
Dit alles overziende, kom ik tot het inzicht dat ons bestuur voortreffelijk was georganiseerd."
Zo oordeelden niet alle bestuursambtenaren. Misschien heeft menigeen hunner wel beseft dat zich in de inheemse samenleving veel afspeelde
'destijds gebleken (was) dat er ook door loerahs wel een beetje geknoeid werd. Als landrechter kwam ik overal en daarbij bleek mij duidelijker dan op de bestuursconferenties wat er achter de schermen voorviel. Door de u/edonos werd tegenover ons veelal comedie gespeeld ... (Zij) waren ook altijd poeslief tegen mij ... Van contact met de bevolking kwam niet veel terecht. Het is mij trouwens nooit duidelijk geweest, wat met dit contact zou kunnen worden bereikt ... Rechtstreeks contact tussen een bestuursambtenaar en tweehonderdduizend Soendanezen, belachelijk! Het contact liep via de inlandse bestuurambtenaren en die konden je van alles voorschotelen. Er kwamen wel eens knoeierijen aan het licht door anonieme brieven, maar als de ene knoeier er uit was gewerkt, kwam de andere daarvoor terug."
Negatiever nog oordeelt Heather A. Sutherland op grondslag van haar onderzoek naar het beleid van de Javaanse bestuursaristocratie, de prijaji, in de laatste decennia van het Nederlandse regime:
'Volgens Batavia waren de pry-aji functionarissen die via de regeringskanalen werkten. In werkelijkheid was dat niet zo. Iedere prijaji had zijn eigen web van spionnen en betaalde informanten." De meesten beschermden ook de plaatselijke geweldplegers en misdadigers, omdat ze bruikbaar konden zijn vanwege de angst en het respect dat ze inboezemden. Wanneer een misdaad was begaan en de prijaji moest die oplossen, dan deed hij een beroep op zijn spionnen en 'zware jongens'
. Kon de schuldige niet worden opgespoord, dan kreeg soms een onschuldige de schuld. De prijaji gebruikten hun positie om giften en gunsten in de wacht te slepen, om diegenen die weerstand boden te straffen, om carrières van vrienden en cliënten te bevorderen. Op die manier handhaafden ze hun invloed. Dat speelde zich af achter de façade van de rationele koloniale staat.
Volgens de officiële Nederlandse lezing van het bestuur op het platteland was er sprake van een keurige hiërarchie ... De onofficiële Javaanse werkelijkheid echter berustte als vanouds op manipulatie van verwantschapsen cliënt-relaties; daarbij kwamen nu ook de Europese meesters die gemanipuleerd moesten worden. De twee elementen vonden elkaar in een gecompliceerd theaterstuk waarin ze wel met elkaar optraden maar elkaar ook uit de weg gingen. Het was een spel: ieder beschermde zijn eigen positie en hield de onaangename werkelijkheid verborgen."J.
Gecompliceerder werd de zaak nog, toen zich van het begin van de twintigste eeuw af in de inheemse samenleving groepen nationalisten gingen vormen die zich tegen de Nederlandse suprematie keerden of zelfs actie gingen voeren voor een onafhankelijk Indonesisch gemenebest. Die actie hield het al of niet uitgesproken verwijt jegens de inheemse gezagdragers in dat zij het waren op wier steun de Nederlandse koloniale macht berustte.
Er werd op dat verwij t verschillend gereageerd. Vele gezagdragers zagen de nationalisten als gevaarlijke nieuwlichters die, het eeuwenoude gezag van de prijaji en andere hoofden ondermijnend, op laakbare wijze afweken van de adat en terecht door het gouvernement werden bestreden; anderen meenden dat de nationalisten, al gingen zij in hun acties soms te ver, een doel nastreefden dat aanspraak mocht maken op sympathie - bij wie zich dan zelf zag als een radertj e in de grote bestuursmachinerie van het Nederlandse koloniale rijk, konden schuldgevoelens ontstaan. De vader van de Indonesische journalist Mochtar Loebis was op Sumatra hoofd van een van de districten aan de westkust tussen Benkoelen en Padang 'vader ontving'
, aldus later de zoon (hij had ook enkele broers),
'een aantal zilveren en gouden medailles voor zijn beleid en trouw in dienst van de koningin der Nederlanden. En toch adviseerde hij elk van ons, géén koloniaal bestuursambtenaar te worden zoals hijzelf. 'Jullie, jongens', zei hij tegen ons, 'moeten leren onafhankelijk te leven."
1
Waren er velen zo? Wij weten het niet. Een feit is dat aan de strijd van de nationalisten in de eerste plaats werd deelgenomen door jongeren; zij hadden veelal een Europese vorming ondergaan, zij volgden nauwlettend wat zich elders in de wereld afspeelde en zij werden daar in sterke mate door beïnvloed.
1 Mochtar Loebis in Tirade, 1975, p.