Dat alles was gevolg van een gestaag volgehouden, steeds in kracht toenemend Duits offensief dat zich in telkens wisselende vormen en op voortdurend nieuwe terreinen richtte op het Nederlandse economische potentieel: op wat Nederlanders konden en op wat Nederlanders bezaten. De macht lag bij de bezetter; hij kon vorderen wat hij wilde. Daarbij was hij evenwel afhankelijk van de medewerking van Nederland: van Nederlandse ambtenaren, Nederlandse ondernemers, Nederlandse arbeiders. Die ondernemers en arbeiders kon de bezetter, wilde hij ze niet met zijn eigen organen als het ware man voor man grijpen (daar kwam het eerst toe in de herfst van' 44), uitsluitend bereiken via het Nederlandse ambtelijke en semi-ambtelijke apparaat dat niet alleen op grond van de 'Aanwijzingen'
maar, sterker nog, vanzelfsprekend de functie had, de Nederlandse burgerij met alles wat in den lande economisch en sociaalopgebouwd was, zo goed mogelijk te verdedigen. Daar waren mogelijkheden voor: Duitsland had Nederland nodig, men kon voor de gevergde medewerking concessies vragen.